Ενδικοφανής και εξώδικος έλεγχος Δημόσιας Διοίκησης

Ο Ε. Π. Σπηλιωτόπουλος, νομικός ακαδημαϊκός με διακεκριμένη εξειδίκευση στο Διοικητικό Δίκαιο, δεν διστάζει να περιγράψει τα διοικητικά όργανα (του Δημοσίου) ως την πρόληψη της τυραννίας και την προάσπιση των ελευθεριών του πολίτη. Ισχυρίζεται δε, ότι ο αριθμός των δημοσίων οργάνων ενισχύει αυτά τα ιδανικά¹. Προκάτοχος της θέσης αυτής ο Max Weber. Από τους πρώτους, αν όχι ο πρώτος, που αναγνώρισε τα «ιδανικά χαρακτηριστικά» της γραφειοκρατίας και κατέφθασε στο αποφθεγματικής υφής συμπέρασμα, ότι η γραφειοκρατία μπορεί να δημιουργήσει τη δικιά της πηγή αποτελεσματικότητας και δύναμης, ώστε να είναι ικανή να «αποκτηνώσει»² τη Δημόσια Διοίκηση³.

Για την τεκμηρίωση και κατανόηση των παραπάνω, ο Max Weber αντιδιαστέλλει τη μοντέρνα «μαζική δημοκρατία» με τη «δημοκρατία της αυτοδιοίκησης», τουλάχιστον όπως αυτή εφαρμόστηκε στις λιγοστές ευρέως γνωστές περιπτώσεις – συνήθως σε μικρούς και ιδιαίτερα ομοιογενείς πληθυσμούς. Με τη μέθοδο της αντιδιαστολής, καταγράφει τα ιδανικά και την πρακτική υπεροχή της πρώτης. Πιστεύει δηλαδή, ότι η «κανονικότητα» κατά την εκτέλεση εξουσίας είναι αποτέλεσμα της απαίτησης για μια ισότητα ενώπιον του νόμου, ερμηνευομένη σε ατομικούς και λειτουργικούς όρους⁴ και δεν θεωρεί «ατύχημα» ότι τα κόμματα «μαζικής δημοκρατίας» έσπασαν την παράδοση που ήθελε αξιοσημείωτες επιρροές από «προσωπικά συμφέροντα» και ανέπτυξαν γραφειοκρατικές δομές εντός του οίκου τους. Φέρνει ως παραδείγματα το Σοσιαλδημοκρατικό Κόμμα της Γερμανίας (SPD) και των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής όπου από την εποχή του Andrew Jackson, του 7^ου Προέδρου των ΗΠΑ, αναπτύχθηκαν γραφειοκρατικά τόσο οι Δημοκρατικοί, όσο και οι Ρεπουμπλικάνοι⁵.

Όσο κατανοητή και αν είναι η προαναφερθείσα λογική στους εντρυφείς νομικούς και ακαδημαϊκούς, δύσκολα γίνεται σεβαστή έστω, από την πλειονότητα των διοικουμένων. Μάλλον κατά συντριπτική πλειοψηφία οι διοικούμενοι συντάσσονται με την πτέρυγα που θέλει τη Δημόσια Διοίκηση, ως το «ανησυχητικό είδωλο της πολιτικής ζωής»⁶, μια αποστροφή που βασίζεται στα πολλαπλά αρνητικά φαινόμενα, όπως υπεξαιρέσεις, δωροδοκίες, διαπλοκή και αναξιοκρατία ή φατριασμοί.

Η απόπειρα για ακαδημαϊκή πειθώ είναι ένας από τους τρόπους για την καταπολέμηση της δυσπιστίας των διοικουμένων, που όμως ως όντα ρεαλισμού, οφείλουμε να αναγνωρίσουμε ότι η Δημόσια Διοίκηση δεν είναι απλώς μη αποδοτική, μη αποτελεσματική και προβαίνει σε σφάλματα και παρατυπίες, αλλά π.χ. και ότι διάφοροι επιτήδειοι εκμεταλλεύονται την παραμικρή αδυναμία οποιουδήποτε συστήματος Δημόσιας Διοίκησης για να αποκομίσουν κάθε λογής οφέλη, οικονομικά ή και άλλα.

Αναφερθήκαμε όμως πιο πριν και στη βαθύτατη επιρροή της Δημόσιας Διοίκησης από την πολιτική, μια εικόνα που δεν είναι μόνο κατάλληλη για προεκλογικές εκστρατείες, αλλά αποτελεί και ένα από τα άλυτα προβλήματα της πολιτικής επιστήμης. Μπορούμε να επικαλεστούμε ξανά τον Max Weber, ώστε να κατανοήσουμε την αναγκαιότητα για διαχωρισμό της πολιτικής από τη Δημόσια Διοίκηση^7,8. Ένας διαχωρισμός όμως αρκετά πιο πολύπλοκος από τη θεμελιακή διάκριση των εξουσιών. Στη διάκριση των εξουσιών θα ήταν ορθό ακόμη και το ακραίο σχήμα όπου η Νομοθετική, η Εκτελεστική και Δικαστική εξουσία είναι πλήρως απομονωμένες μεταξύ τους. Αντίθετα, η Κυβέρνηση και η Δημόσια Διοίκηση διέπονται από μια ξεκάθαρη ιεραρχική σχέση. Η Δημόσια Διοίκηση είναι εκείνο το διαφοροποιημένο τμήμα του πολιτικού συστήματος, το οποίο είναι επιφορτισμένο με την εκτέλεση των προγραμμάτων δημόσιας πολιτικής, τα οποία καταρτίζονται, συνήθως, από τα Υπουργεία. Σε αυτό το ασφυκτικό πλαίσιο αλληλεπίδρασης και συσχετισμού δυνάμεων, η Δημόσια Διοίκηση είναι ανήμπορη να διαχειριστεί αλλότριες πιέσεις και πράξεις της Κυβέρνησης που στην «καλύτερη περίπτωση» αποσκοπούν σε μικροκομματικά συμφέροντα.

Ένα λεχθέν του 4^ου Προέδρου των ΗΠΑ, James Madison, είναι ότι οι «Αν οι άγγελοι κυβερνούσαν τους Ανθρώπους, δεν θα χρειαζόμασταν ούτε εξωτερικούς ούτε εσωτερικούς ελέγχους»⁹ Επειδή όμως δεν είναι καθόλου αγγελικά πλασμένος ο κόσμος, τα τρία προαναφερθέντα «κενά ασφαλείας» της Δημόσιας Διοίκησης, ήτοι α) η αναμενόμενη πιθανότητα για αστοχίες και αναποτελεσματικότητα από την ίδια την διοίκηση, β) οι επιτήδειοι που εκμεταλλεύονται τη Δημόσια Διοίκηση και γ) η τυχόν διαφθορά της Κυβέρνησης, μπορούν να αντιμετωπιστούν μόνο με ένα οργανωμένο πολυεπίπεδο μηχανισμό αυστηρών ελέγχων.

Το παρόν εκπόνημα επιδιώκει, σε μια ιδιαίτερα περιορισμένη έκταση, να καταπιαστεί με τους πιθανούς ελέγχους των διοικητικών πράξεων, πλην του ελέγχου από τη Δικαστική Εξουσία.